Programa para moradores de rua em Portugal

Programa de moradia de Portugal para moradores de rua deveria inspirar Brasil

Moradores de rua em São Paulo. Foto: Agência Brasil

Carla tem um sorriso largo, mas com uma tristeza enigmática de fundo. Já esteve em situação de rua, já esteve em albergues. Uma vez esteve até numa “moradia”, mantida por uma Santa Casa de Misericórdia, mas lá não se podia sair para a rua senão em horários determinados. 

Se refere ao local como uma clausura, deixando pistas sobre a origem daquela tristeza no sorriso. Agora, está há sete anos em sua própria casa, que conseguiu por meio do programa Casa Primeiro de Lisboa. Conheci a casa de Carla, que fica ao lado da estação de metrô Alameda, num bairro muito concorrido de Lisboa, buscando entender na prática o funcionamento deste programa que há mais de um ano vinha estudando na teoria.

Carla foi uma das primeiras pessoas a ser contemplada com uma casa do programa Casa Primeiro de Lisboa. Ele é desenvolvido na capital portuguesa desde 2009 pela AEIPS (Associação para o Estudo e Integração Psicossocial), uma entidade que trabalha há 30 anos com questões de saúde mental. Na época, foi uma iniciativa pioneira na Europa. Hoje já é desenvolvida em mais de 60 entidades de 28 países. A concepção do programa como a conhecemos hoje foi desenvolvida no início da década de 1990, em Nova York, EUA, pelo psicólogo Sam Tsemberis, que fundou a ONG Pathways to Housing para implementar e disseminar o programa.

A proposta do Casa Primeiro parte de um pressuposto elementar: quem está na rua, precisa de moradia.

O foco são pessoas em situação de rua crônica, associada muitas vezes a problemas de saúde mental ou a uso abusivo de drogas. Atualmente, há duas associações desenvolvendo o Casa Primeiro em Lisboa, uma focada em saúde mental (a AEIPS), outra em dependência química (a Crescer na Maior, Associação de Intervenção Comunitária). No total, são 80 pessoas atendidas pelos dois programas, o que significa já 20% da população sem abrigo de Lisboa – isto com base nos dados oficiais, que contam 400 pessoas nestas condições. 

O horizonte, claro, é atender todas elas. Porém, segundo técnicos da AEIPS, deve-se pensar também naquelas pessoas que estão em abrigos públicos, que também deveriam ir para uma moradia. Além disso, os dados oficiais podem estar subestimados, havendo quem diga que há ao menos o dobro de pessoas em situação de rua em Lisboa.

Três princípios básicos norteiam o programa Casa Primeiro ali desenvolvido:

a) A moradia é permanente.

Isto é, não há prazo para as pessoas saírem da moradia, podem lá estar por tempo indeterminado. Elas podem mudar de bairro ou de cidade e permanecer no programa (seja por meio de transferência para um programa local, seja por meio da própria AEIPS), mas, querendo, ficam permanentemente na moradia em que estão.

Uma das características importantes do Casa Primeiro desenvolvido pela AEIPS é que ela trabalha com casas/apartamentos alugados. Não há aquisição de imóveis para o programa. Os imóveis são alugados diretamente no mercado de aluguéis privados. Os contratos são feitos em nome da associação diretamente com os proprietários. Segundo os técnicos da AEIPS, em regra não há problemas de discriminação destes proprietários com relação à finalidade do imóvel. Mas há casos isolados, como um no qual o proprietário, após saber detalhes sobre o uso do imóvel, se valeu da desculpa que gostaria de alugar seu imóvel a particulares, não a uma associação. Trata-se de uma desculpa no fundo muito ruim, pois o contrário é a regra, em geral os proprietários se sentem mais seguros em contratar com uma pessoa jurídica.

A moradia permanente permite também uma melhor integração comunitária. Esta integração não é uma “aculturação” ou “ressocialização” da pessoa, é uma mudança de contexto que implica um processo básico de adaptação, por vezes tranquilo, por vezes mais demorado. Em geral, a integração é completa e as pessoas tendem a querer permanecer na mesma casa. Mas há exceções, as quais podem ser resolvidas graças ao princípio seguinte.

b) As casas são territorialmente dispersas.

Primeiramente, isto visa a evitar a guetização. São muito conhecidos em Portugal, e em Lisboa em especial, os bairros sociais, em que prédios públicos atendem pessoas que não têm moradia. No entanto, estes prédios foram construídos todos juntos e em regiões periféricas, sofrendo um forte processo de estigmatização ao longo do tempo. Isto é evitado no programa Casa Primeiro por meio da dispersão das casas.

Em segundo lugar, esta dispersão permite que as pessoas atendidas tenham alguma margem de escolha quanto ao local onde vão morar. Permite também que, não se adaptando a uma dada localidade, elas se mudem para outro bairro. Um dos casos a mim relatados dá conta de que uma senhora estava em situação de rua há 15 anos e que queria morar no Bairro Alto, um conhecido bairro de Lisboa, bem localizado, com todos os serviços urbanos disponíveis e muitas atrações históricas e turísticas. Depois de 3 anos residindo no local, embora aparentemente bem adaptada, ela quis sair de lá. Ela revelou para a equipe do programa que havia discriminação contra ela no local porque ela fora pessoa em situação de rua. Por esta razão, queria sair dali e começar do zero sua vida em outro local. Assim foi feito, providenciando a associação um outro imóvel para onde ela pudesse ir.

c) As habitações são individuais.

Isto se justifica, primeiramente, pela construção de objetivos individuais das pessoas, pelo desenvolvimento do poder de escolha individual. Porém, isto não exclui que a moradia seja compartilhada com companheiro/companheira ou com filhos. Está envolvido aí também o princípio do poder de escolha sobre com quem a pessoa quer viver. Assim, há casos em que casais sem abrigo são contemplados com uma casa e há casos em que, depois de se estabelecer numa moradia, a pessoa passa a viver com um(a) companheiro(a). De qualquer modo, atualmente no programa da AEIPS, 85% das pessoas vivem sozinhas e querem viver sozinhas.

Os imóveis alugados pela AEIPS seguem as tipologias T0 (“kitinete”) e T1 (quarto e sala). 

O imóvel de Carla era um quarto e sala, no térreo de um prédio de três andares. Como um “plus”, pela sua cozinha ela tem acesso direto a um grande e confortável pátio, área comum do edifício. Para serem contempladas com um imóvel, as pessoas sem abrigo atendidas pelo programa fazem um contrato com a Associação pela qual se comprometem a:

i) receber a visita dos técnicos do programa; no início, a visita é diária, podendo até ocorrer mais de uma vez por dia; com o tempo, as visitas diminuem até o mínimo de uma visita por semana. A finalidade das visitas é dar todo o suporte social e psicológico de que a pessoa precise, auxiliando-a com a organização do imóvel e com encaminhamentos necessários para a formulação e realização de um projeto de vida; os profissionais envolvidos em regra têm formação em psicologia ou em desenvolvimento comunitário, mas não há uma formação específica exigida. Conforme apontado por um técnico da associação, o importante é sensibilidade com as demandas e formação multidisciplinar;

ii) contribuir com 30% de sua renda para o pagamento do aluguel. É a chamada taxa de esforço. Esta contribuição, segundo os técnicos da AEIPS, é uma forma de criar compromisso e ligação da pessoa com o bem que serve de moradia. A maioria das pessoas atendidas, entretanto, não trabalha. Muitas têm longo percurso de institucionalização e dificuldade para conseguir empregos. Algumas fazem jus ao rendimento social de inserção (pago pelo governo a quem tem dificuldades financeiras), outras são pensionistas. Quem não tem renda alguma, nada paga pelo aluguel, que então é inteiramente custeado pela associação. De qualquer modo, há flexibilidade nas cobranças e a pessoa não é despejada se não pagar. No caso de Carla, ela nos contou que estava à busca de um emprego há muito tempo, mas que era muito difícil conseguir. Gostaria de trabalhar num café, mas ia a entrevistas e não recebia qualquer resposta depois – nem ao menos um não. Estava esperançosa porque, há pouco tempo, uma amiga havia conseguido um emprego. E ainda mais, iria começar um curso de capacitação para aprender francês, o que poderia ajudar em tentativas futuras.

Em Lisboa, houve decisivo apoio do Estado português para a criação do programa. Ele se inseriu inicialmente na primeira Estratégia Nacional de Integração das Pessoas Sem-Abrigo (2009-2015). No início do programa, se fixou o marco de um ano para a associação apresentar resultados práticos e mostrar que funcionava. Os resultados foram de fato positivos, porém, em 2011, com a ascensão de um governo de centro-direita em Portugal, houve corte de 70% das receitas do programa. Isto levou a que a AEIPS tivesse que diversificar as fontes de apoio, tendo a “Câmara Municipal de Lisboa” (é como eles se referem à Prefeitura Municipal) assumido na sequência o financiamento do projeto por meio de uma licitação pública.

A maioria dos programas existentes para pessoas em situação de rua se baseia no modelo “staircase”, progressivo, ou “modelo das escadinhas”, como dizem os técnicos do Casa Primeiro em Lisboa. Trata-se de um modelo que preconiza primeiro o tratamento, com acesso a leito hospitalar, a leito em albergue e, só ao final de um processo, a uma moradia e a integração comunitária. Entende-se que uma pessoa só poderia cuidar de uma casa depois de passar por todo este processo, por meio do qual ela se prepara para finalmente ter uma moradia. O modelo “Casa Primeiro”, ao contrário, se vale da metáfora de que só se aprende a nadar dentro d’água. Ou seja, para uma verdadeira integração comunitária, potencializando os efeitos de eventuais tratamentos de saúde e de encaminhamentos socias, a pessoa deve ter imediatamente acesso a uma moradia. 

Eventuais outros problemas são resolvidos a partir desta inserção. Isto evita o típico problema do “revolving doors”, do entra e sai em diversos serviços assistenciais, de saúde e até mesmo de segurança, sem qualquer solução de continuidade no atendimento.

Ora, não é óbvia esta afirmação de que estas pessoas em situação de extrema vulnerabilidade precisam de casa, nem mesmo para os que estão realmente preocupados com a busca por soluções para a situação de rua. A objeção mais imediata é: basta um leito em um albergue coletivo para satisfazer a necessidade de um teto, não é necessário mais do que isso para resolver o problema das pessoas em situação de rua. Para contrapor esta objeção, devemos aceitar duas premissas que sustentam o Casa Primeiro: a da justiça distributiva e a dos direitos humanos.

Quanto à justiça distributiva, trata-se de entender que nossos grandes centros urbanos têm uma quantidade tal de imóveis para habitação que pode dar conta do problema das pessoas sem abrigo. Na Europa como um todo, são 11 milhões de imóveis vazios, em contraposição a 4 milhões de pessoas sem abrigo. Promover o encontro daqueles imóveis vazios e destas pessoas não tem sido prioridade dos governos, mas medidas neste sentido são óbvias medidas de justiça distributiva e precisam ser implementadas com escala. 

Pode-se dizer que o programa Casa Primeiro atinge com grande sucesso esta finalidade, sem gerar distorções significativas no mercado habitacional, tendo em vista que a quantidade de pessoas sem abrigo é pequena com relação ao tamanho deste mercado.

Em Lisboa, os técnicos da AEIPS confirmam que não há percepção de movimentos especulativos de proprietários de imóveis em razão do programa. Por outro lado, relatam que a cidade de Lisboa sofreu forte inflação imobiliária nos últimos anos, atribuída à expansão do “alojamento local” (imóveis que prestam serviços de alojamento temporário a turistas, mediante remuneração), do “airbnb” e da compra de imóveis por estrangeiros. Isto levou a maiores dificuldades para encontrar casas/apartamentos com preços acessíveis (os preços dos aluguéis normalmente procurados pela AEIPS variam entre 350 e 400 euros por mês).

Quanto à premissa dos direitos humanos, que inspirou a concepção inicial do programa por Sam Tsemberis, a ideia é que o direito à moradia é um direito humano e como tal deve ser garantido a todos, deve ser universal. De fato, tal direito humano é amplamente previsto no direito interno de diversos países e em tratados internacionais de direitos humanos. Vale mencionar a previsão na Declaração Universal de Direitos Humanos, de 1948, art. XXV, item 01, no Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, em seu art. 11, item 1, e, mais recentemente, na Declaração de Istambul, decorrente da Segunda Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos de 1996. 

Nesta última declaração, foi reafirmado o “compromisso com a total e progressiva realização do direito a moradias adequadas, conforme estabelecido em instrumentos internacionais”, assegurando a garantia legal de posse e a “proteção contra discriminação e igual acesso a moradias adequadas, a custos acessíveis, para todas as pessoas e suas famílias”. Ainda, desta conferência emergiu um Plano de Ação Global, a “Agenda Habitat”, que previu, no seu parágrafo 61, que “Dentro do contexto geral de uma abordagem facilitadora, Governos devem empreender as ações apropriadas de forma a promover, proteger e garantir a realização progressiva e total do direito à moradia adequada.”

Da própria garantia jurídica deve decorrer o dever do Estado de viabilizar o acesso à moradia digna, seja por meio de prestação direta, seja por meio de regulação adequada do mercado habitacional. A técnica mais adequada para viabilizar este acesso à moradia para pessoas em situação de rua crônica é o Casa Primeiro (Housing First). E a moradia aí deve ser entendida não apenas como um teto sob o qual se abrigar, mas também como um local em que haja segurança legal da posse; custo acessível; habitabilidade; acessibilidade; localização razoável; disponibilidade de serviços, materiais, facilidades e infra-estrutura; e adequação cultural. Estes são os requisitos para se reconhecer uma moradia digna segundo da ONU (Comentário n. 4 do ECOSOC – Conselho Econômico e Social). Neste sentido, o mero abrigamento coletivo em albergues públicos não satisfaz este direito humano básico.

Para além daquelas duas premissas, há questões práticas relacionadas à eficácia do programa. Foi fartamente demonstrado pelas experiências nos EUA que o Casa Primeiro é mais barato para os cofres públicos do que os modelos de albergues públicos e do que manter as pessoas nas ruas. Isto parece contraintuitivo. Mas a estabilidade proporcionada por um imóvel à pessoa leva a uma redução drástica nos gastos com pessoal que exigem o modelo dos albergues ou o fato de simplesmente deixar as pessoas nas ruas, pensando aí nos custos de assistência social, saúde e segurança.

Em Lisboa, o projeto Casa Primeiro tem custo de 16 euros por dia, por pessoa (contanto aluguel e equipe). Para pessoas que estão em serviços de quarto mantidos pelo poder público, o custo é de 18 euros por dia, por pessoa. Já num albergue público, o custo é de 20 euros por dia, por pessoa. Estes dados tornam o programa irrecusável do ponto de vista das políticas públicas, da eficiência e da probidade administrativa.

Pessoas como Carla dificilmente estariam a sonhar com um emprego caso não estivessem numa moradia. Sua casa estava muito bem cuidada, embora com forte cheiro de tabaco – e a casa é dela, para além das regras mencionadas acima para acesso ao programa, não há nada que ela não possa fazer ali. No sorriso farto de Carla, os dentes cinzas não deixavam esconder o vício no cigarro, pra segurar os rojões da vida. Mas a tristeza no seu sorriso é a de quem sabe as dificuldades que enfrenta – fala com melancolia do curso de francês que irá fazer, antevendo certamente as dificuldades que enfrentará no mercado de trabalho. Ao menos a dignidade por ter uma casa sua ela já conseguiu.

Os programas do tipo Casa Primeiro têm sido fartamente descritos como casos de sucesso.

Hoje, Portugal discute uma Estratégia Nacional para pessoas em situação de rua, a ser aplicada entre 2017 e 2023, que deve incorporar o acesso à moradia por meio de programas Casa Primeiro. Além de Lisboa, outras cidades como Caiscais, Leiria, Aveiro, Gaia e Braga também já desenvolvem este tipo de programa. Trata-se de um paradigma relativamente recente, mas que necessariamente deverá permear qualquer política pública para pessoas em situação de rua nos centros urbanos ao redor do mundo. Isto porque é um modelo que atende a imperativos de justiça distributiva e de direitos humanos, além de ser mais eficiente do que as abordagens adotadas até hoje.

No mais, não há porque recusar este tipo de programa diante do aumento da dificuldade das pessoas em acessar a habitação e da proliferação de imóveis vazios e subutilizados.

Rafael Lessa V. de Sá Menezes é Defensor Público. Doutor em Direito pela USP. Pós-doutorando em Direitos Humanos e Democracia pela Universidade de Coimbra. (Via justificando.com)